Et maintenant ?

L'échec à Seattle ouvre un répit de deux ans.

Le créneau est unique. L'Union Européenne pourrait bien tirer des leçons de l'échec et occuper ce créneau pour replacer et relancer le cycle de négociations sur de nouvelles bases.

Le développement des échanges est l'un des moteurs de la croissance et leur libéralisation reste l'objectif prioritaire de la politique commerciale. Son ampleur, son étendue et sa vitesse dépendent essentiellement des négociations, surtout multilatérales. A noter qu'avec ou sans libéralisation supplémentaire et négociée, l'expansion des échanges se poursuivra … dépasserait probablement le cadre actuel de l 'État de droit multilatéral et entraînerait un cortège de nouveaux défis et de problèmes contentieux de plus en plus difficiles à gérer.

La libéralisation des échanges ne sera viable et durable que si elle est gérée dans le cadre d'une approche globale découlant de la mondialisation des économies et consolidée dans un Etat de droit contractuel, modernisé et adapté à un monde en mutations accélérées.

Quelle approche globale ? quelle stratégie omcienne ?

L'approche globale de fond

Dès la fin de la Seconde Guerre Mondiale, la mondialisation des économies a été amorcée avec les Institutions de Bretton Woods et le GATT (à défaut de l'adoption de la Charte de La Havane). Depuis la chute du Mur de Berlin, elle s'est accélérée dans les marchés financiers et dans les échanges de biens, de services et de technologies. Le phénomène - car il s'agit bien d'un phénomène - n'était pas inéluctable au départ mais est devenu progressivement irréversible. S'en écarter équivaut à se marginaliser (En l'occurrence, la terminologie française est mieux adaptée que l'anglaise : la mondialisation est un phénomène et la globalisation est une approche de politiques c.à.d. une stratégie).

Le phénomène met en relief les interconnexions et les interactions entre les différentes formes d'activités qui forment la vie économique. Cloisonner ces activités - ou même la simple absence de convergence et de coordination des différentes politiques qui encadrent et façonnent ces activités - conduit à des disparités économiques coûteuses au plan social et explosives à terme au plan politique. Bien plus que les critiques de la société civile et les manifestations des rues, l'échec à Seattle met en relief la raison profonde et fondamentale du blocage de la préparation à Genève et de l'impasse ministérielle à Seattle : le pilier du commerce ne peut assumer ni suprématie ni compétence sur les mesures de protection de l'environnement et des acquis sociaux sans une approche globale qui fixe la plénitude de chacune des politiques composantes tout en assurant la gestion de leurs interconnexions et de leurs interactions. Aussi longtemps que cette approche globale n'est pas bien comprise, les "nouveaux sujets" ne pourront être pris en compte par les pays en développement.

La politique commerciale est l'une des composantes de la globalisation des instruments de politique pour gérer la mondialisation des économies. Composante visible et exposée à Seattle, sous les feux des projecteurs médiatiques, aux contestations et aux protestations des ONG variées aux voix chaotiques à la fois discordantes et concordantes - et un peu trop rapidement assimilées à l'ensemble de la société civile du monde - le système commercial multilatéral masque en réalité le rôle également déterminant d'autres piliers de l'économie en voie de mondialisation : politique financière, politique monétaire, politique environnementale, politique sociale … Prendre en considération cette dimension globale permettrait de relativiser les divergences et les oppositions de politique commerciale proprement dites et probablement réductibles par voie de négociation. Naturellement la conjonction d'autres facteurs conjoncturels, dont les considérations électoralistes de l'administration Clinton, a contribué à l'échec.

Bref l'échec à Seattle était essentiellement l'échec de fond, celui de l'absence de cohérence de la politique commerciale avec celles de l'environnement et de la protection sociale… Au demeurant, si la régulation des activités commerciales au niveau national est généralement placée au second rang des priorités de gouvernement, elle a été propulsée au premier plan à Genève, puis à Seattle pour cristalliser les divergences entre les pays membres de l'OMC et les oppositions à l'extérieur. Le contraste est frappant.

Comme corrollaire, on peut avancer sur le terrain de la cohérence et des interconnexions de la politique commerciale grâce au mécanisme du règlement des différends, l'épine dorsale de l'OMC. En effet, il s'agit de l'embryon de la future juridiction multilatérale compétente en matière de commerce international et de ses ramifications avec d'autres politiques. Il s'agit d'un outil au potentiel redoutable et la négociation entreprise à Genève sur cet instrument n'a ni créé trop de problèmes, ni cristallisé les sensibilités. Le règlement des litiges est pourtant le baromètre des progrès de l'État de droit contractuel en gestation. Les règles contractuelles convenues ou négociées entre les Parties Contractantes du GATT puis entre les Membres de l'OMC forment déjà la trame de l'État de droit.

de forme

Les bonds, prodigieux et inimaginables, des technologies de télécommunications et de l'information, ont permis via InterNet le développement d'une société transnationale dans laquelle des organisations horizontales non gouvernementales, de plus en plus nombreuses, se mobilisent autour des problèmes transfrontaliers comme la protection de l'environnement, la protection des droits de l'homme, des droits de l'enfant, la lutte contre la pauvreté, contre la corruption … Tous ces éléments, par essence non structurés, d'un puzzle gigantesque sont mé-estimés notamment dans leur potentiel apparemment chaotique, et sont même parfois récupérés par des politiciens négociateurs. Depuis l'échec de l'A.M.I., l'information entre ces organisations s'est développée à profusion et les velléités se sont stimulées. La réunion de Seattle leur a donné des ailes. A noter par exemple que l'accueil, l'hébergement, les rencontres, les rendez-vous, les mots d'ordre pour la masse inorganisée des manifestants ont été, grâce à InterNet, bien meilleurs et plus efficaces à bien des égards que ce qui a été réservé aux participants gouvernementaux par la structure officielle. A noter également la présence exceptionnellement présente mais discrète, vigilante et avisée, des représentants des bailleurs de fonds, notamment des Fondations américaines (qui disposent de fonds en abondance grâce à leurs placements sur les marchés financiers …).

En réalité, le poids des protestataires et des contestataires n'a pas été vraiment déterminant sur l'échec à Seattle. Mais pour la suite, pour l'après-Seattle, le poids de ces organisations ainsi que des individus, de plus en plus structurés en réseaux via InterNet, ne pourra plus être mé-estimé ni sous-estimé.

La démocratisation économique multilatérale est en marche.

Quelle stratégie omcienne ?

La libéralisation des échanges est incontournable. La canaliser vers le développement durable, sans disparités d'aucune sorte, et la gérer en convergence avec d'autres politiques et de façon à en prévenir et en réduire les fractures : voilà la tâche des membres de l'OMC.

Une mission d'information et d'exploration

La Commission Européenne devrait prendre l'initiative de l'envoi d'une mission d'information et d'exploration dans les différentes capitales des pays membres de l'OMC exerçant directement ou indirectement un rôle-clé dans le microcosme omcien. La mission serait politique et bilatérale. La mission serait de s'informer et d'explorer d'une part les possibilités et les limites de l'approche globale qui encadre la poursuite de la libéralisation et d'autre part les modalités d'une telle poursuite.

La concertation avec la "société civile"

La Commission Européenne devrait établir un dialogue avec un petit groupe de Sages, connaisseurs des problèmes de politique commerciale, d'esprit ouvert et sensibles à l'approche globale de convergence et de cohérence des politiques. Le dialogue porterait sur la portée, les limites et les modalités de la concertation de l'OMC avec la société civile.

Le dialogue devrait permettre, entre autres et au préalable, d'identifier les poids respectifs des ONG militantes à Seattle, mis à part le rôle particulier des syndicats américains.

Les pistes spécifiques de l'exploration

La première touche la question sensible - et source de divergences entre les membres de l'OMC - qui concerne la mise en oeuvre des résultats du Cycle d'Uruguay. Il serait avisé de replacer cette question dans le cadre plus large du nouvel équilibre global des droits et des obligations ainsi que des concessions entre les membres de l'OMC à la fois à la lumière des accords de Marrakech et des nouvelles accessions depuis Marrakech. Une mission d'audit sur le nouvel équilibre global pourrait être confiée à un bureau d'étude indépendant. Il s'agit d'une question politique, très controversée et excessivement politisée qui est trop délicate pour être confiée au Secrétariat ou aux organes de l'OMC. Le rapport d'audit risquerait en tout état de cause d'être critiqué voire constesté mais au moins il aurait le mérite d'exister comme référence objective pour, sinon désamorcer, du moins relativiser les positions excessives derrière lesquelles s'abritent et sur lesquelles campent certains membres de l'OMC.

La seconde piste concerne le double problème de la transparence qui masque en réalité celui de la participation.

La transparence interne d'abord entre les parties contractantes du GATT et puis entre les membres de l'OMC en des temps de négociations n'a pu trouver jusqu'ici de modus vivendi satisfaisant mettant ainsi en évidence la difficulté d'une solution incontestée dans une organisation de 135 membres d'inégale participation au commerce multilatéral. La transparence débouche en réalité sur la question de la participation effective au processus proprement dit de la négociation. Un travail approfondi de réflexion ne pourrait être accompli qu'au sein des organes de l'OMC pour parvenir à un modus operandi formel.

La transparence externe a enregistré des progrès considérables avec les sites InterNet sans compter les "fuites" provenant à la fois de l'intérieur du Secrétariat et des pays membres. Poussée à l'extrême, la transparence handicape la négocation classique proprement dite. De toute façon, la limite de l'exercice des compétences intergouvernementales dans leurs rapports avec le monde des réalités extérieures est mouvante. Cette limite réside essentiellement dans le fonctionnement du mécanisme du règlement des litiges.

Dans le contexte de la tranparence externe, l'idée de la mise en place à Genève d'un observatoire a bien progressé depuis Seattle. En vue de la prépration de la relance des négociations commerciales multilatérales et de la réforme de l'OMC, cet observatoire serait chargé de collecter, de trier, de sélectionner, de classifier, d'analyser et de diffuser les informations touchant les politiques commerciales, de l'environnement, du travail, du développement … pour les mettre à la disposition du public. Cet observatoire préfigure la constitution d'une assemblée économique et sociale assurant le dialogue avec l'OMC. A terme, cette assemblée captera les synergies nécessaires pour la démocratisation de l'OMC.

La troisième piste concerne la réforme du mécanisme du règlement des différends. Son fonctionnement devrait être plus professionnel et juridictionnel sans pour autant créer les règles qui font défaut ou qui n'ont pas été bien négociées. Par ailleurs, le recours à ce mécanisme est très coûteux alors qu'il devrait être être accessible aux membres les moins avancés. Le retrait des concessions devrait être collectif dans le cas d'un litige gagné par l'un de ces membres. Un retrait collectif pose des problèmes techniques considérables mais non insurmontables.

La quatrième piste vise la vocation universelle de l'OMC et plus particulièrement le problème des accessions. Une trentaine de pays candidats font antichambre. L'attrait de l'OMC est incontestable. Mais les récentes accessions et les négociations en cours propagent un certain malaise. Les exigences discrétionnaires des membres importants de l'OMC sont perçues comme excessives, voire arbitraires et iniques, vis-à-vis de bon nombre de pays en développement ou en transition. L'objectivité des règles du jeu est mal perçue. Certains nouveaux membres auront des difficultés à assumer leurs obligations et leurs concessions. Les règles du jeu ont besoin d'être clarifiées et les pays candidats à l'accession, d'être consultés.

La cinquième piste devrait conduire à la mise en oeuvre autonome et immédiate de mesures envisagées en faveur des pays les moins avancés. En parallèle à ces concessions autonomes, il serait nécessaire de définir et d'annoncer des mesures transitoires d'accompagnement destinées à amortir les difficultés que rencontreraient les secteurs sensibles particulièrement affectés (un réseau européen de PME manifestait à Seattle en faisant référence au secteur textile qui serait touché par les importations du Bangladesh).

Cette piste pourrait en même temps amorcer avec courage une réflexion dans le sens d'une application plus logique et rationnelle du traitement spécial et différencié. Comment justifier en effet aux yeux de l'opinion publique dans les pays du Nord un tel traitement en faveur de puissances nucléaires ou de pays au PNB par habitant plus élevé que dans bien des pays du Nord ? D'ailleurs la ligne de démarcation entre le Nord et le Sud tend à s'estomper dans la mesure où la pauvreté est devenue transfrontalière, et qu'elle s'installe et s'étend également dans les pays développés. Ce serait également l'occasion de prendre en compte la revendication des pays en développement pour leur participation effective à l'élaboration des normes internationales dans tous les domaines et auxquelles l'OMC se référerait de plus en plus. Ces normes constitueraient des références sur lesquelles serait bâti le système de gouvernance en cours de gestation.

La sixième piste concerne le commerce électronique. Ce type de commerce au développement prévisible prodigieux (330 milliards de $ en 2001 et 1000 milliards de $ en 2003), est un potentiel de nouvelles distorsions à l'intérieur des pays et entre les pays. Au-delà des entraves transfrontalières, la traçabilité et la fiscalité de ce commerce ainsi que le recours à la monnaie virtuelle posent des problèmes législatifs, juridiques et réglementaires au-delà de la politique commerciale. Il s'agit véritablement d'un problème de société, typique de l'approche globale, qui exige une vaste concertation généralisée et en profondeur afin de prévenir et de maîtriser à temps les divergences et les tensions.

La septième piste est orientée vers le concept d'un organe d'arbitrage extérieur à l'OMC pour tout litige dépassant le cadre proprement dit de la politique commerciale multilatérale. Si les litiges découlant de mesures de politique commerciale relèvent au premier chef du mécanisme du règlement des différends propre à l'OMC, tout règlement mettant en cause la pérennité d'autres politiques multilatérales (environnement, travail ….) devrait faire l'objet d'un arbitrage externe à l'OMC. Ce concept illustre concrètement la cohérence dans le contexte de l'approche globale.

Au-delà des sujets classiques de négociation, l'exploration de ces pistes dont la liste énumérée est simplement indicative devrait permettre la préparation dans de bonnes conditions du lancement d'un nouveau cycle de négociations multilatérales. Le champ et l'étendue des négociations devraient comporter un nombre suffisamment varié de sujets pour convenir à l'Union Européenne et ne pourraient être limités à une approche sectorielle ou partielle qui lui serait néfaste, ne serait-ce qu'en raison du partage interne entre ses Etats membres des sacrifices et des bénéfices des résultats de toute négociation multilatérale.